作者簡介：任占營，教育部職業教育與成人教育司綜合改革處處長，博士。
摘 要：發揮中央和地方兩個積極性是我國職業教育治理改革的關鍵問題。從改革開放以來職業教育政策及發展情況來看，中央與地方關系處于不斷簡政放權、權力重心下移的過程，分權治理取得了良好成效，但也存在省級主體作用未能充分激發等主要問題。2020年9月，教育部等九部門聯合出臺的《職業教育提質培優行動計劃（2020—2023年）》，將職業教育改革發展與職業教育治理效能提升相統一，健全了國家宏觀統籌、地方落實主責的制度框架，構建了自主承接的推進機制、公開規范的協商機制，既保證了中央精神的貫徹落實，又充分尊重省級主體的治理權責，同時有利于形成良好的省際競爭局面，推動職業教育制度改革與創新，將為“十四五”時期職業教育改革發展創設良好的治理保障。
關鍵詞：提質培優 行動計劃 簡政放權 分權治理 治理效能
在大國治理中，中央與地方的關系一直是國家制度設計的重大問題。職業教育治理改革是教育治理體系現代化的重要組成部分，而在治理改革中如何處理中央和地方的關系，發揮中央和地方兩個積極性，又是我國職業教育治理改革的關鍵問題。2020年9月，教育部等9個國務院職業教育工作部際聯席會議成員單位聯合印發《職業教育提質培優行動計劃（2020—2023年）》（簡稱《行動計劃》）[1]，這是深入貫徹黨中央國務院關于職業教育的決策部署、全面落實落細《國家職業教育改革實施方案》頂層設計的重要文件，也是步入新發展階段國家推進職業教育治理體系和治理能力現代化的制度創新。從央地關系視角分析職業教育治理模式的演進與變革，有助于我們準確把握《行動計劃》所蘊含的治理意義及其價值取向，這對于《行動計劃》各項任務的落地見效，以及“十四五”時期職業教育改革發展與治理效能提升都具有重要意義。
一、重心下移：中央地方關系的改革趨勢
從改革開放以來職業教育政策及發展情況來看，諸如加強省級統籌、強化市縣級政府權力與責任、下放一批行政審批權等改革舉措，都顯示中央與地方關系處于不斷簡政放權的過程中，并呈現出兩個特征：一是地方主體責任不斷強化，二是中央統籌逐步明晰。
（一）地方主責不斷強化。
1985年5月頒布的《中共中央關于教育體制改革的決定》，其核心思想就是簡政放權，激發地方活力，文件規定“中等職業技術教育主要由地方負責,中央各部門辦的這類學校,地方也要予以協調和配合”。[2] 以此為標志，我國逐漸形成中央地方分級管理、以地方為主的職業教育治理機制，地方政府在職業教育治理中擁有了更多的自主權。進入90年代后，中央進一步強化地方政府發展職業教育的主體責任。1991年，《國務院關于大力發展職業技術教育的決定》指出：“發展職業技術教育主要責任在地方,關鍵在市、縣”。[3] 1996年，《中華人民共和國職業教育法》第十一條規定，“縣級以上地方各級人民政府應當加強對本行政區域內職業教育工作的領導、統籌協調和督導評估”。[4] 將發展職業教育納入區域國民經濟和社會發展規劃，成為地方政府的法定職責。
進入21世紀，地方在擔負更多發展職業教育主責的同時，也相應承接了更多發展職業教育的權力，地方政府特別是省級政府發展本區域內職業教育的統籌力度不斷加大。如2013年頒布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出要“擴大省級政府教育統籌權”。[5] 2014年，《國家教育體制改革領導小組辦公室關于進一步擴大省級政府教育統籌權的意見》就擴大省級政府教育統籌權進一步提出具體要求，明確要“建立健全由省級政府統籌推進、各部門分工協作的工作機制”。[6] 2016年起，國務院推出中央與地方財政事權和支出責任劃分改革，旨在以財政事權和支出責任劃分為突破口，推動建立科學規范的政府間關系；改革明確要通過有效授權，合理確定地方財政事權；指出“地區性基本公共服務由地方負責，跨省（區、市）的基本公共服務由中央與地方共同負責”“中央的財政事權如委托地方行使，要通過中央專項轉移支付安排相應經費。”[7] 2019年國務院辦公廳關于印發《教育領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》，明確職業教育實行以政府投入為主、受教育者合理分擔、其他多種渠道籌措經費的投入機制，總體為中央與地方共同財政事權，中央財政通過轉移支付對地方統籌給予支持。[8]《中國教育現代化2035》也明確提出省級政府要加大省域內各級各類教育的統籌力度，提升政府統籌層級。從政策制定與完善情況看，中央不斷放權給地方，地方政府特別是省級政府逐步成為職業教育的規劃者、舉辦者，以及辦學經費的有力支持者，地方政府作為主體統籌發展職業教育的權責不斷強化。
（二）中央統籌逐步明晰。
為了充分發揮中央和地方兩個積極性，在簡政放權、重心下移的過程中，國家也注重中央統籌的制度化、法制化建設。教育領域最具標志意義的政策文件是2015年教育部發布的《關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》，其中明確“堅持放管結合。既要解決政府越權越位問題，把該放的權堅決下放，又要完善監督制約機制，切實做好事中、事后監管，逐項查看措施是否及時跟上、有力有效，是否存在監管漏洞和銜接縫隙，把該管的管住管好。”[9] 此外，2017年國務院辦公廳發布的《對省級人民政府履行教育職責的評價辦法》有效強化了中央對各地發展教育的統籌作用。
在職業教育發展實踐中，中央統籌作用也得以不斷強化，主要表現為五個方面。一是通過法規體系強化統籌。國家憲法對職業教育做出了原則規定，《中華人民共和國職業教育法》及有關法律確立了職業教育的基本制度，國務院及有關部門相繼頒布了促進職業教育發展的法規、規章和政策措施，國務院職業教育工作部際聯席會議制度從更高層次、更寬維度上強化對職業教育的統籌指導和宏觀調控。逐步完善的職業教育法律法規和制度體系保障了中央對職業教育決策與管理的統籌和集中。二是通過制度標準強化統籌。新世紀以來，特別是黨的十八大以來，教育部積極推進職業教育標準體系建設，先后發布了包括專業目錄、專業教學標準、公共基礎課程標準、頂崗實習標準、實訓條件建設標準（儀器設備配備規范）等在內的職業教育國家教學標準，與職業學校設置標準、教師專業標準、校長專業標準等共同組成了較為完善的國家職業教育標準體系，為各地有針對性地統籌區域職業教育發展指明了方向、劃清了底線。三是通過標桿示范強化統籌。自2006年起，國家先后推進實施國家示范（骨干）高職院校建設、中職示范校建設、“雙高計劃”建設等重大引領性改革項目，通過國家集中優勢扶優扶強，打造標桿，在提高職業教育質量的同時，充分調動、激發各地競相發展的積極性，形成省際競爭。四是通過健全質量保障體系強化統籌。在院校質量管理方面，落實管辦評分離，推出職業院校教學工作診斷與改進制度，為職業院校自我保證教學質量提供制度范式；在教育督導方面，建立督導評估制度，由國務院教育督導委員會分別對中職辦學能力、高職適應社會需求能力進行定期評估，強化國家對職業教育質量監管職責；在第三方評價方面，建立職業教育質量年度報告制度，促進形成國家、省、校三級年報定期發布機制，引入第三方強化質量管理。五是通過轉移支付強化統籌。2015年起，通過中央專項轉移支付安排“現代職業教育質量提升計劃專項資金”，支持各地完善生均財政撥款制度、開展1+X證書制度試點、實施“雙高計劃”建設等，更好發揮中央財政統籌作用。
綜合以上政策，經過數十年的簡政放權，中央與地方的關系不斷調整、權責不斷明確。中央逐步明確自身的主要責任在于提升并保障職業教育的重要地位、建立協調區域共同發展職業教育的機制、改革和完善轉移支付制度、加強職業教育督導評估等[10]，地方政府則主要負責本區域內職業教育的統籌規劃、經費投入、制定收費標準、監督企業參與等具體事務。不斷精細化的中央與地方職責劃分反映了分權治理的深入，已經從倡導式的治理理念變成精細化的治理技術。
二、實踐張力：省級統籌作用的不充分
盡管政策整體上呈現出中央集權向國家統籌、地方為主流變，但是這種流變尚未達到完全意義上的分權，其中最主要的問題是省級政府的主體性并未得到充分的尊重和激發。進入21世紀，盡管我國不斷強化各級政府提供公共服務的職責，特別是加大省級政府發展和統籌本地區教育的職責，但省級政府的統籌仍然處于不充分的狀態。
（一）省級統籌的內涵與基礎。
省級政府是承上啟下的地方政府層級，對上承接中央政府的各項教育指令，對下面向市縣進行教育規劃和指導。因此省級政府具有兩個層面的統籌含義，一是承接中央政府下放的權力，在中央政府的標準和規則下進行省級的權力承接。在這個層面要做好中央政府和地方政府在職業教育領域內的事權劃分。二是區域內統籌，也就是省級政府在省域范圍內的職業教育決策權和治理權。省級政府要將權力下放給省內高校和市縣政府，同時統籌區域內部和城鄉之間的資源調配，這就要做好省級政府與區域內下級政府的職責劃分。
省級政府對于職業教育的統籌具有天然的優勢：一是省級政府具有較大的區域統籌權，在本區域內擁有最大的資源優勢，能充分調動省內的經濟、管理等資源，對職業教育的城鄉、區域進行有力統籌，建立區域統籌體系，避免市縣的分割與碎片化發展。二是省級政府具有較大的區域自主權，可以按照國家法律和標準進行地方立法，制定區域性政策、標準、法規，例如制定區域內職業教育規劃，訂立地方性的職業教育法規，確定職業院校各級學校的辦學條件、教師編制、成本分擔等實施標準，使得區域職業教育有法可依；同時還可以建立省級區域的職業教育評價與督導制度。三是省級政府承接中央對地方的財政轉移支付，并且具有面向市縣的轉移支付能力。因此省級政府可以統籌安排財力，落實發展職業教育的財政責任，強化省級政府在發展職業教育方面的支出責任和對省以下財政的轉移支付能力。
（二）省級統籌的實踐偏離。
改革開放以來，職業教育的跨越式發展能夠充分證明中央簡政放權策略的貢獻和價值，尤其是在職業學校的辦學審批權下放地方政府后，激發了地方政府的主體意識，釋放了職業教育的發展潛力。但是，由于當前職業教育治理的中央地方關系尚未形成制度化、規范化、穩定化的分割機制，與真正意義的分權治理還有一定的距離。
首先，在省級統籌方面存在缺位現象。在實踐中，一些省級政府的主體性并未得到充分激發，在承接中央權力，將職責任務進一步下放到學校或者市縣層級時，往往“以文件落實文件”，層層衰減，形成“上下一般粗”或“俄羅斯套娃”式的治理模式，最終成為上傳下達的中間層級，主體作用未能有效發揮。其次，央地之間領導與監督、分工與協作的良性關系尚未完全形成。一方面，為了避免“一抓就死，一放就亂”的現象，職業教育領域經常進行自上而下的“項目化”管理方式推動改革與發展，中央的主體性和主動權大于地方。另一方面，由于信息不對稱、激勵不徹底等原因，中央的約束相對無力，無法防范地方政府討價還價等現象，進而難以遏制中央宏觀調控日益碎片化的趨勢。再者，盡管國家在制定相關政策時注重明晰中央、地方各自權責劃分，但這種劃分多還停留在政策文本中，且表述相對籠統，導致地方無具體的依據可抓，對具體工作的操作指引性較弱，同時也缺乏與權責配置相對應的配套政策和保障機制，這種權責不明確和不匹配同時給中央和地方的主體行為帶來掣肘，難以形成良性治理。
（三）分權治理的理性選擇。
治理的本質在于權力讓渡，是一種關注公共權力及其相關主體的參與及協調的互動過程。分權治理是中央與地方關系法治化的重要標志，分權是指權力在若干主體間的劃分，如果用于中央、地方之間的話，強調的是中央和地方作為兩個主體在特定政治框架下基于正式制度而各自獲得的權限，并根據權責配置精神確定承擔責任的過程。[11] 從前面的論述可以看出，這一過程是復雜的，是在不同歷史時期和不同發展背景下的權變性調整。當前，職業教育已轉入高質量發展的新階段，“要把制度建設擺在突出位置”，需要探索穩定的、規范的分權治理模式，持續推進實踐創新和制度創新，推進職業教育治理體系和治理能力現代化。
首先，這是由我國的教育管理體制決定的。“盡管地方教育行政機構設置和教育事業的內容主要是按照教育系統內部的要求自上而下進行的，但地方教育組織運轉和政策執行所需要的主要財力資源、全部人力資源以及工作績效的評價則是由地方政府決定的”。[12] 因此，省級政府理應對所轄的職業教育進行統籌管理。其次，這是職業教育特點決定的。職業教育是與經濟社會緊密聯系的一種教育類型，對產業環境的依存度比較高。由于中國各地區經濟發展不平衡特點突出，各地的職業教育在專業布局、發展重點、治理模式上都會有各自的具體問題。如果過多強化中央政府的主導作用，那么地方和院校的自主辦學、自我發展的主動性有所弱化，可能偏離社會需求。再次，這是由當前職業教育深化改革的要求決定的。隨著職業教育類型定位的確立，多年來制約職業教育發展的體制機制等深層次問題浮出水面。要解決好這些問題，需要充分發揮中央地方兩個積極性，特別是鼓勵基層首創精神，建立規范化、制度化和法治化的中央與地方關系，保持制度穩定的預期，釋放地方創新的活力。
理論上講，分權治理的關鍵在于明晰的權責配置，應當遵循權責對等、主體明確、表述規范、配置穩定和能力保障等基本原則。因此僅有制度性的規定是不完善的，要形成分權治理模式更需要有力的機制，推動權責劃分從政策文件走向工作實踐。2015年，教育部出臺《高等職業教育創新發展行動計劃（2015—2018年）》，首次采用國家部門總體設計、省級政府自主承接統籌推進的項目運作方式，是對央地分權治理的一次有益探索，而此次《行動計劃》的出臺則是對職業教育央地治理模式的進一步完善與強化。只有不斷的行動與實踐才能促使中央地方各自進入角色，內化主體權責，打破原有的制度慣性和行為規則，建立更加協調穩定的中央地方關系。
三、分權治理：《行動計劃》蘊含的治理意義
《行動計劃》是當前國家推進職業教育高質量發展的重要抓手，文件具體設計了10個方面、27條舉措、56個重點任務（項目），其中既有定性的規劃，也有定量的考量；既有國家層面的發展要求，也有省級和院校層面的改革任務。《行動計劃》與《高等職業教育創新發展行動計劃（2015—2018年）》一脈相承，是一項將職業教育改革發展與職業教育治理能力提升相統一的制度設計，創設性地構建出“國家宏觀管理、省級統籌保障、學校自主實施”的協同推進機制，成為推進職業教育領域央地分權治理的重要制度探索，將為“十四五”時期職業教育改革發展創設良好的治理保障。
（一）地方主責：分權治理的落實機制。
省級政府作為責任主體，在推進職業教育改革發展中負有統籌保障的基本義務。然而，如上所述，礙于缺乏有效的激勵約束機制和具體可操作的實際抓手，在以往的實踐中，省級主體作用很難充分發揮。《行動計劃》將“地方主責”的落實程度作為職業教育治理的重要內容和核心指標，將有力推動職業教育領域分權治理落到實處。首先，在立法層面明確地方主體責任，提出要加快修訂和落實《職業教育法》，“鼓勵地方因地制宜制定和頒布促進職業教育發展的地方性法規”[13]，這是在職業教育治理問題上，對公共權力進行了縱向分配，將職業教育治理中的中央與地方關系問題納入了穩定規范的法治軌道，建構了分權治理的原則框架。其次，在主要目標中提出要使“國務院有關部門協同配合、地方落實主責的職業教育工作機制更加順暢”[14]，明確提出了分權治理的愿景目標。再者，在職業教育內涵發展上多維度構建國家、省、校三級機制，包括專業教學標準、專業教學資源庫、質量年報、督導評估、教材規劃、教師教學能力比賽、職業院校技能大賽等，內容廣泛、項目具體的三級機制，明確鼓勵各地、各校在國家統一標準的基礎上進行創新，某種程度上是職業教育發展主體的事務權力劃分，提高了分權治理的可操作性。
（二）自主承接：地方主體的推進機制。
“地方主責”只是為中央和地方提供了基本的制度平臺，如果沒有具體的、可操作性的權責劃分，“地方主責”就無法真正落實。《行動計劃》不僅提出了地方主責的基本原則，而且建立健全了地方主責的推進機制。在任務實施上，允許各地根據實際情況自主提出承接意愿，“省級政府統籌有關部門，積極承接任務項目、制定工作方案、協調支持經費、加大政策供給，將‘行動計劃’與‘十四五’事業發展同規劃、同部署、同考核，確保改革發展任務落地”。[15] 通過這種方式，將以往行政命令的治理模式轉變為賦予權責、分工協作的治理模式。中央政府仍然行使監督評價的權力，建立執行情況檢查通報制度，國家將《行動計劃》執行情況列入省政府督查范圍，將目標責任完成情況作為督查對象業績考核的重要內容，各地實施成效作為國家新一輪重大改革試點項目遴選的重要依據。既保留中央政府對地方政府必要的監督和約束，防止片面強調地方主責而失去了中央的調控；也引導地方牢固樹立收官意識，對實施期的改革任務定性、定量，對國家部門、地方、學校具體分工，通過自主承接、任務驅動、契約管理，激發地方和學校改革活力，促成不同地區之間比學趕超，形成省際競爭機制。
（三）協同推進：中央和地方關系的構建機制。
在中央集權制下，中央與地方關系的協調一般依靠“中央權威——地方服從”的行政調解，或者是“上有政策——下有對策”的地方選擇，或者更多采用相互博弈相互妥協，而很難形成公開的、規范的協調機制。《行動計劃》深入落實《國家職業教育改革實施方案》，在完善國務院職業教育工作部際聯席會議制度的同時，提出建立地方職業教育工作部門聯席會議制度，推動各部門形成工作合力，提高政府決策科學化水平。盡管這還不能作為正式的央地關系調控機制，但建立了公開規范的協調機制，將更好推進《行動計劃》有效落實，推動職業教育治理體系和治理能力向現代化再邁進一步。值得注意的是，《行動計劃》設計實施職業教育創新發展高地建設行動，采用部地共建的方式，合力推進地方試點，以探索區域職業教育改革發展新模式。目前教育部已相繼聯合山東、甘肅、江西啟動整省試點，聯合江蘇啟動“蘇錫常”都市圈城市試點。這種部地共建模式，有利于中央與地方協同發力，共同解決制約職業教育發展的體制機制問題，尤其便于打通政策的痛點堵點，以分工協作型的央地關系代替分割對立型的央地關系，構建分權治理的新型機制。
四、提升效能：《行動計劃》設計的價值取向
“集權”“分權”不過是硬幣的兩面，無論是進行分權還是集權，其目的都是要使治理更有效率，更能促進發展。高度的集中統一必定造成地方的靈活性、自主性、積極性少；而地方主動性高則必定導致規則的統一程度低。任何制度結構都無法完全消除這個權力統一和分散之間的悖論，這就是制度的局限性。[16] 從央地關系視角看《行動計劃》的治理意蘊，其核心價值取向在于提高職業教育治理效能，具體則體現為在統一性和多樣性這兩個同樣值得追求的價值區間保持一種必要的張力，尋找黃金分割點，進而將以省級統籌為核心的分權治理制度逐步定型。
（一）統一部署：有利于貫徹中央精神。
分權的前提是統一，只有在統一政權的前提下才談得上分權治理的問題。分權強調的是權力在中央和地方之間的劃分依據和運行方式，而不是權力的分布狀態，因此分權與集權不是此消彼長的關系，也就是說在中央權力較為集中的情況下，仍然可以進行分權。當前中國正在經歷百年未有之大變局，職業教育作為服務國家發展戰略的基礎工程，其發展模式和類型特征仍在摸索過程，加強頂層設計和統籌管理必然是理性的選擇。《行動計劃》是對《國家職業教育改革實施方案》的落細落小，是實現職業教育提質培優、增值賦能的統一行動，在指導思想、建設目標、任務要求上都是一致的。統一的行動部署有利于貫徹落實國家意志，將有限的資源集中到中央最為強調的戰略目標上，提升職業教育服務國家發展的能力，形成中國特色的職業教育制度與模式，這也是職業教育治理現代化的前提和基礎。
（二）地方主體：有利于制度落地執行。
制度的生命力在于執行，能否行得通是一項制度設計成功與否的重要判斷標準。中國人口眾多、情況復雜、地方發展的非均衡性特點明顯，中央的制度設計很難完全符合每個地方的實際特征，這也是要實施分權治理的核心要義。《行動計劃》中省級統籌的治理方式將地方政府的主體性權責配置相統一，地方根據實際情況承接任務，根據實際情況落實任務，尊重地方的治理權，大幅提升地方的主動性、創造性和積極性。各地面臨的問題不同，解決問題的方式自然也會不同，僅有一般性的、抽象的原則還不夠，更需要根據實際情況做出的具體決策，只有地方主責的方式才能真正將《行動計劃》的精神落地，這也體現了中央集權引導和地方分權治理的辯證統一。
（三）多中心治理：有利于形成省際競爭。
分權改革后的地方政府能夠獲得較大的自主權，根據地方實際全面均衡地履行其職能，進而在區域競爭中能最大程度地釋放活力。“沒有行政隸屬關系的地方政府為了促進本轄區的經濟增長和社會發展，圍繞各種有形和無形的資源而在投資環境、法律制度、政府政策等方面開展競爭”。[17] 《行動計劃》由省級政府作為實施主體，其目標責任完成情況作為督查業績考核的重要內容，在省際之間形成了競爭態勢。競爭可提高效率，使資源得到有效的配置。競爭還可以促進地方政府行政效率的提高，使得行政創新受到鼓勵。《行動計劃》設計的部地共建項目已經逐步展開，各地因不同的發展重點而形成了不同的發展模式，形成了百花齊放、錯位競爭的發展格局。
（四）制度建構：有利于互學互鑒與改革創新。
“各地制度的差異會帶來不同的制度收益和成本，從而形成一個制度市場，使人們有更多的制度選擇，在某些情況下，就會導致各地制度的相互吸收和相互影響，甚至取代——有效率的制度取代無效或低效的制度。從這個角度來看,允許地方自治或在治理上有一定的自主權,實際上具有一種激勵制度創新的功能和制度競爭的功能。”[18] 《行動計劃》旨在形成一批基層首創的改革經驗，加大省級制度供給，激發省際之間制度借鑒，在中央—地方、地方—地方之間擴大制度供給基本面，提高制度建設能力，刺激制度調整與創新，推動職業教育治理現代化。例如，2020年9月，山東省教育廳等14部門聯合印發《關于推進職業院校混合所有制辦學的指導意見（試行）》，這是全國首個職業院校混合所有制辦學政策文件，將混合所有制存在的瓶頸問題逐一明確指引，為全國職業院校混合所有制改革提供了制度和模式參考。
五、結束語
經過多年發展，中國職業教育具備了基本實現現代化的諸多有利條件和良好工作基礎，積累了分權治理的經驗和機制，正在推動制度化分權從無序走向有序。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，“堅持全國一盤棋，更好發揮中央、地方和各方面積極性”，“要把美好藍圖一步步變為現實，就要注重激發地方和基層的創造精神，形成頂層設計與基層探索良性互動的格局”。[19] 職業教育的治理實踐是要在價值的正當性、決策的正確性、方法的適切性中尋求統一。《行動計劃》是以職業教育改革與發展為主體的制度設計，其對建立健全中央與地方的權力劃分機制、內部調控機制和糾紛審查制度等方面的推進作用，還需要通過治理實踐進行檢驗。
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