西班牙的職業教育起步較早。早在1911年，西班牙就頒布了有關職業教育的第一部法律——《學習合同法》，初步明確并保障了雇主與學徒之間的關系。伴隨著職業教育發展的新要求，西班牙職業教育的法律體系逐步完善。1970年，隨著西班牙《普通教育法》（LGE）的頒布，西班牙正式進入了現代職業教育法制化快速發展階段。近50年來，西班牙政府根據社會、經濟和技術發展對勞動力需求的變化，頒布了一系列有關職業教育的法律法規，構建了適合本國國情和與歐盟職業資格框架接軌的基于學校的職業教育培訓體系①，確保了西班牙職業教育的規范、有序發展。時值全國人大常委會審議《中華人民共和國職業教育法（修訂草案）》（以下簡稱《修訂草案》）之際，梳理西班牙職業教育立法的演變歷程和職業教育法律法規的主要特點，可以為我國職業教育法及法律體系建設提供參考和借鑒。
一、西班牙職業教育立法的演變歷程
西班牙的職業教育是在社會、科學技術、經濟和勞動環境的不斷現代化和變革中發展成熟起來的，相應的法律法規也應運而生。
（一）西班牙快速工業化進程中出臺的《普通教育法》
20世紀50年代，西班牙加速了工業化進程，大批的農業人口涌入勞動力需求旺盛的城市，勞動者的識字能力和生產技能急需提高。1955年頒布的以學徒制為主要職業教育培訓途徑的《工業職業教育法》（the Industrial VET Law）已不能滿足勞動力市場的需求。為了消除高文盲率和提高國民的勞動技能，西班牙首次對1857年建立的西班牙教育體系進行了改革，于1970年頒布了《普通教育法》（LGE）。
該法主要體現了三點變化：一是確定了職業教育是學生選擇受教育的通道之一，是西班牙教育系統的一部分。明確規定職業教育“必須拓展學生選擇的職業并提供終身職業培訓，必須與工作場所緊密聯系”（LGE，40.1），并要求技術知識和通識知識課程設置時數要基本相等，以便通過增加職業準備課程補充傳統教育體系，使面臨輟學的學生能夠融入工作生活。二是明確了職業教育培訓由低、高兩級構成。低級職業教育培訓為已滿14周歲沒有完成義務教育亦未滿就業年齡16周歲的學生提供兩年的基礎知識課程；高級職業教育培訓課程則更具專業性和技術性。成功完成課業的，可以獲得職業資格證書。三是基本結束了工業部門的學徒制，取而代之的是自愿到企業實習。雖然，此時的職業教育具有補償特性，但是啟動了西班牙基于學校的職業教育培訓體系建設。
（二）西班牙歐盟一體化時期的職業教育法律法規
1.《教育制度總合整備組織法》——西班牙職業教育系統現代化的開始
西班牙于1986年正式成為歐共體成員國。為了與歐共體職業教育體系接軌，1990年1月，西班牙政府根據歐洲職業教育培訓政策對1970年的《普通教育法》進行了修改，頒布了《教育制度總合整備組織法》（LOGSE），以便修正 “把職業教育作為次要途徑，脫離生產領域，職業教育不受重視”（LOGSE，前言）的狀況。根據LOGSE總則第3條第2項，西班牙的教育體系包括幼兒教育、小學教育、中等教育（包括初中義務教育、高中和中等職業教育）、高等職業教育培訓和大學教育。LOGSE把中、高級職業教育正式納入了與普通教育平行的西班牙教育體系中，并對職業教育和普通教育融通做出以下規定：接受高等職業教育需要有高中畢業文憑或中等職業教育培訓證書；完成了高等職業教育和獲得高級技術員職業資格的學生在履行相關程序后可以接受大學教育。
《教育制度總合整備組織法》除了疏通學生職業發展的通道外，還在職業教育培訓的諸多方面進行了創新。比如，職業資格證書的多元化和專業化，職業教育課程模塊化（LOGSE，30.2，30.3）；工作場所培訓模塊（FCT）被列為獲取所有職業資格的必修科目（LOGSE，34.2）；聘請企業有資質的專業人員為專業教師（LOGSE，33.2）等。LOGSE把終身教育作為該法的基本原則（LOGSE，2），在初中義務教育階段為學生提供初始職業教育培訓使他們能夠在《教育制度總合整備組織法》規定的不同課程中繼續學習（LOGSE，18.2），為終生學習和職業發展奠定基礎。《教育制度總合整備組織法》可以被認為是西班牙職業教育系統現代化的開始，它使職業教育成為義務教育后的一條有價值的教育路線。
2.《5/2002號資格和職業培訓組織法》——構建了國家職業資格和職業培訓體系
為了實現與歐盟職業培訓認證等級同質化，為教育系統職業教育培訓提供參考，2002年6月19日，西班牙政府出臺了《5/2002號資格和職業培訓組織法》（LOCFP），對各種形式的職業教育培訓進行整合，構建了國家職業資格和職業培訓體系（SNCYFP）。該體系是指促進和發展職業教育培訓產品整合所需的工具和活動——通過對國家職業資格目錄進行評估、認證相關的專業能力（LOCFP，2.1），提供職業培訓和就業信息指導（LOCFP，4.c），其目標是將職業教育培訓與就業聯系起來，促進終身學習和西班牙工人及專業人員在歐盟市場的自由流動。
國家職業資格目錄依據可獲得認可認證的職業能力，對生產系統中確定的職業資格進行分類（LOCFP，4.1.a），是國家職業資格和職業培訓體系的軸心。經國家總局與職業培訓理事會協商確定的資格、專業證書和其他培訓課程構成與國家職業資格目錄關聯的模塊化職業培訓課程（LOCFP，10.1）。職業教育培訓課程分為三大模塊：獲取國家職業資格目錄技能的單元模塊、與該職業技能無關聯的其他選修職業培訓模塊及與終身學習相關的通識知識和技能模塊。1993年成立的國家資格研究所具體負責確定、制定和更新國家職業資格目錄（LOCFP，5.3），以確保職業資格和勞動力市場人才需求實現最好的匹配，促進勞動力市場的就業安置、重返社會和職業流動（LOCFP，14）。目前，西班牙形成了由26個職業群②、170多種職業資格組合的國家職業資格框架，其中，初級職業資格證書34種，中級職業資格證書60多種，高級職業資格證書70多種。《5/2002號資格和職業培訓組織法》構建了西班牙國家職業資格和職業培訓體系，實現了與歐盟職業資格框架的接軌。
3.《1529/2012號皇家法令》——開啟雙元制職業教育培訓模式
2008年全球經濟危機爆發后，西班牙失業率逐年攀升。西班牙統計局數據顯示，2011年西班牙的失業率為22.56%，2012年失業率達到了25.77%，15~24周歲青年的失業率高達50%。西班牙政府繼2011年頒布《可持續經濟法》（LES），提出一系列有助于西班牙經濟、社會和環境等方面實現平衡、可持續發展的改革措施之后，于2012年頒發了有關雙元制職業教育培訓的《1529/2012號皇家法令》（RD 1529/2012）。該法首次將雙元制職業教育培訓模式納入西班牙職業教育培訓體系。它既適用于16~25周歲的工人，也適用于在讀的職業學校學生。前者是以培訓和學徒合同形式實施，“為工人提供職業資格，獲取中級或高級職業培訓證書或專業證書以便在適當情況下獲得學術或部分累積認證”（RD 1529/2012，16.1）。后者以“學習協議”的形式由教育機構和企業共同參與，促進就業和加強職業學校教師與公司聯系，加速以知識轉換為目的的雙元培訓項目（RD 1529/2012，28.1，28.2）。該協議需涵蓋以下內容：培訓計劃；學生人數；獎學金計劃；培訓中心和公司的工作日和時間表；公司、學生、教師和導師必須滿足的條件；為學生和教師提供培訓所需的保險（RD 1529/2012，31.1）。
雙元培訓項目的監測與評估由教育、文化和體育部（現為教育培訓部）的職業培訓總局承擔并建立項目開發、實施后信息收集和處理以及傳播信息的機制（RD 1529/2012，34.1，34.2）。項目評估工具必須包括學生的信息、完成和未完成項目學生的情況、項目完成兩年后留用公司學生的情況和履行與培訓周期相關職能的情況等（RD 1529/2012，34.3）。③RD 1529/2012開啟的雙元制職業教育培訓模式增進了教育機構與企業在職業教育培訓方面的深度合作，實現了學生與勞動力市場的密切接觸，有助于促使學生了解雇主用人需求，加速從學校到職場的轉換。
4.《提高教育質量組織法》——明確職普分流、雙軌并行
鑒于西班牙在青年失業率、初中輟學率和18~24周歲群體未接受過高中及以上教育的比例一直都高于歐盟成員國平均指數的現實情況，為了降低學生的早期離校率，提升學生的就業能力，2013年12月9日，西班牙頒布了《提高教育質量組織法》（LOMCE），對職業教育培訓路徑作了改革，明確規定教育系統中的職業培訓包括初級、中級和高級職業教育培訓階段（LOMCG，39C）。要求學生在初中四年級必須在高中入學的學術課程和職業培訓入門課程之間做出選擇（LOMCE，25.1），職普教育由此分流，雙軌平行運行，并在高等教育階段職普教育互融互通（圖1）。
根據41.3條規定，接受高級職業教育培訓者必須具有高中學位證書，大學學位證書，高級技術員證書或通過所有高中學士考試且年滿19周歲者。具有職業培訓技術員或技術人員資格的學生完成了高中學位總體目標所需科目后，可獲得高中學位（LOMCE，37.2），按規定程序進入大學學位課程學習。
該法要求新增設的初級職業培訓課程除了完成《5/2002號資格和職業培訓組織法》第7條所述的國家職業資格目錄1級資格所需的培訓外，還需完成西班牙語、外語、傳播與社會科學模塊課程，數學及與個人專業學習相關的應用科學模塊課程的學習，確保學習者的終身學習能力（LOMCE，42a，42b）。該法把振興職業教育、促進就業作為戰略目標，優先考慮初、中級職業教育培訓能力，通過增設初級職業教育培訓階段使初、中、高級職業教育培訓通道更加靈活，適應不同生產部門的要求，并鼓勵企業參與培訓過程和雙元制職業教育培訓（LOMCE，前言）。
（三）2020年頒布的西班牙《關于教育組織法修正案的組織法》
由于歐盟的救助和西班牙政府不斷推出有針對性的改革舉措，西班牙經濟在2014年起實現恢復性增長，到2019年成為歐盟第四大經濟體。為了增加教育對社會和生產結構的參與，使所有人都享受到優質教育，2020年，西班牙政府出臺了《關于教育組織法修正案的組織法》（LOMLOE），修改了LOMCE中飽受爭議的在初中四年級職普分流的法條，規定從初中三年級為經過評估后有需要的學生提供多樣化課程計劃（LOMLOE，27.3），即允許從義務中等教育的第三年修改課程，使無法升入初三的學生能繼續學習。該計劃通過完成知識、實踐活動和適當的主題課程來實現，完成課程且評估合格的學生將獲得義務中等教育證書和所選職業方向的初級技術員資格（LOMLOE，30.4），并要求教育當局推進地方當局、專業協會、非政府組織、商會、工會等實體參與方案的制定（LOMLOE，27.4）。
該法首先通過對初中二年級學生進行連續性和包容性的形成性評估，提出學習指導建議（LOMLOE，28.1），并允許初中四年級學生重修（LOMLOE，28.5），給予學生更多職業方向選擇的空間（LOMLOE，27）。其次，所有初中義務教育階段的學生都將獲得指導委員會就有關最合適的學術、培訓或專業選擇的個性化指導，確保他們都能為自己的未來找到合適的選擇方向（LOMLOE，31.2），同時，在初中四年級開設針對義務教育后學習和就業的指導課程（LOMLOE，25.4）。另外，該法還設置了職業教育培訓各層級的入學門檻，如，要求接受中等職業教育培訓者需具備以下四個條件之一：一是持有初中義務教育畢業證；二是擁有初級技術員資格；三是通過考試；四是完成特定培訓課程（LOMLOE，41.2）。該法倡導的是更加公平和包容性更強的教育宗旨，以便改善學生的教育成果，使他們充分參與勞動力市場。
二、西班牙職業教育法律法規的特點
社會經濟的發展既為職業教育的發展提供條件，又不斷對其提出新的要求，推動其發展。從西班牙職業教育立法的演變歷程中，可以看到西班牙政府始終都將完善職業教育體系作為增強國家競爭力，特別是發展實體經濟的戰略選擇，不斷適時地對職業教育法律法規進行完善和修訂，以確保職業教育適應因經濟轉型、產業結構調整、技術結構更新所出現的勞動力市場人才需求變化，滿足生產一線各類應用型人才的需求。完善的職業教育立法規范了西班牙職業教育培訓體系，保障了西班牙工業化和現代化的進程，為該國經濟的良性發展和提升國家的綜合國力及國際核心競爭力提供了堅實的法律支撐。具體而言，西班牙職業教育法律法規呈現出以下三大特點。
（一）發揮基石作用，創建系統的西班牙職業教育培訓體系
西班牙從1970年《普通教育法》（LGE）開啟基于學校的職業教育培訓體系建設。隨著職業教育法律法規的不斷出臺，西班牙初、中、高三個層次的正規職業教育培訓體系逐漸形成和完善，為學生提供系統的模塊化職業教育培訓課程，包括針對15周歲以上學習者的基礎VET（ISCED 353）課程；目標對象為17~18周歲學生的中級職業教育培訓（ISCED 354）課程和針對19周歲以上學習者的高級VET（ISCED 554）課程（8/2013組織法41條）等。2018—2019學年，接受職業教育和培訓的人數增長了9.4%，義務教育學生注冊職業教育培訓的人數占比從2015—2016學年的28%增至30%。2017—2018年，職業教育培訓畢業人數比2015—2016學年增加了5.7% 。在15~19周歲接受初級職業教育項目培訓的群體中，職教學生占比為36.6%，參加高中畢業考試的人數比2015—2016學年降低了4%。西班牙職業教育培訓的迅速發展離不開一系列職業教育法律法規的保駕護航。
（二）職業資格與學歷資格融合發展，學生職業選擇的靈活性強
西班牙法律賦予職教學習者在完成包括工作場所學習在內的所有模塊的學習后即可獲得相應的資格證書的權利。職業證書培訓項目和職業教育畢業文憑課程項目與國家職業標準目錄所列的665種職業密切關聯，二者可以互相轉換并互認培訓內容（LOCFP，10.3）。在后續學習或獲得其他資質時，已完成的模塊化課程培訓部分也可以通過能力積分得到認可（LOCFP，8.2）。完成基礎學位課程的學生將獲得初中義務教育證書，同時獲得相應專業的初級技術員稱號（LOMLOE，44.1）；完成中等職業教育的學生將獲得技術員職業資格（LOMLOE，44.2）；完成高等職業教育的學生將獲得高級技術員職業資格（LOMLOE，44.3）。學歷和職業資格雙重認證增加了學生職業選擇的靈活性。
（三）法律條款全面而具體，明示指導作用和可操作性強
西班牙職業教育法律法規作為教育法的一部分，體現了職業教育在西班牙教育法中的重要地位。內容涵蓋了國家對教育支出在國民生產總值的占比，職普教育的分流和融匯點，職業教育培訓的教育目標、內容時限、考核評估及教師的考核等多個方面。具體到某一內容的規定，法律條款體現了極強的可操作性。例如，初中四年級為初級職業教育階段，需完成國家職業資格目錄1級資格培訓課程模塊等，確保學習者的終身學習能力（LOMCE，25.1）；企業和其他實體參與國家資格和職業培訓系統需在教師培訓、學生工作場所培訓和其他專業實踐、職業指導及生產系統合格人員參與培訓系統等方面，通過適當的公約和協議實施（LOCFP，6.2）；學生在公司和其他機構的專業實踐不具有就業性質（LOCFP，6.4）等。如此明晰具體的法律規定使得西班牙職業教育培訓在各方面都能做到有法可依，有法可循。
三、思考與啟示
近年來，我國加大了職業教育法律法規的建設和改革步伐。自2018年把修改現行《職業教育法》納入十三屆全國人大常委會議程，歷時兩年多的時間、經過幾上幾下的討論商榷，《修訂草案》日臻成熟。《修訂草案》首先確立了職業教育與學術教育在我國教育體系中同等重要的地位，同時設定了“產教深度融合，職業學校教育和職業培訓并重，職業教育與普通教育相互融通，初級、中級、高級職業教育有效貫通”的中國職業教育特色體系，在完善我國職業教育體系和深化職業教育改革等方面有不少突破和創新。參考西班牙職教法規，筆者認為，《修訂草案》還可以從以下兩個方面進行完善。
（一）進一步明確初、中級職業教育培訓貫通的法律路徑
《修訂草案》提出的“初級、中級、高級職業教育有效貫通”中的初級職業教育的實施階段和施教對象在草案中沒有做出明文界定。《修訂草案》第13條指出“職業學校教育是學校教育的重要類型，分為中等、高等職業學校教育”。雖然17條指出縣級以上教育行政部門應當支持和鼓勵普通中小學根據需要增加職業教育內容，但是這只是建立在自主意愿基礎上的職業啟蒙教育，并不構成法律意義上的初級職業教育。為了法律實質結構的完整性，筆者建議考慮在《修訂草案》中，明確在義務教育階段設置有關職業知識和技能教育課程的課時數要求；增加“獲得初級中等義務教育文憑者可以獲得初級職業教育證書”“把取得初中義務教育文憑作為進入中級職業教育的入學門檻之一”這類的法律條文，以便明確初級、中級、高級職業教育有效貫通及職業教育與普通教育相互融通的路徑，改善當前普通教育與職業教育的單向流通困境。
（二）強調國家職業資格框架在國家職業教育培訓體系中的導向作用
《修訂草案》第2條將職業教育定義為“使受教育者具備從事某種職業或者職業發展所需要的職業道德、科學文化與專業知識、技術技能等綜合素質而實施的教育活動”。本定義確定了德技并修的職業教育內涵。筆者認為，構建基于國家職業資格框架的國家職業資格和職業教育培訓體系是實現職業教育現代化的重要支撐，有利于保障國家教育育人標準和行業用人標準的對接，實現各類教育培訓的貫通并通過學分的積累、轉換和學習成果的互認，進而促進個人的終身學習和職業發展。因此，建議在草案中加入“國家職業資格目錄可以作為縣級以上教育主管部門制定國家育人標準、課程體系和以就業為導向的職業教育質量標準體系構建的依據，確保育人標準和質量保障體系的統一，提高人才培養質量”⑤等相關內容。
注釋：
①該體系覆蓋了西班牙的所有自治區和省份，注冊的職教培訓學校共計4 323所。西班牙每1 000個職教目標年齡群體（16~19周歲）就有1.6所學校。
②西班牙職業資格的26個職業群為：體育，行政，農業，制圖藝術，藝術，市場營銷，建筑，電力和電子，能源，制造業，旅游業，個人護理，視聽，食品工業，采礦業，計算機制造，木材工業，漁業，化學工業，醫療保健，環境工業，社會護理，紡織，運輸和陶瓷業。
③西班牙教育職業培訓部資料顯示：2016—2017學年，職業教育聯盟（集團）參與雙元制職業教育培訓項目課程的有9 916家注冊公司；2018—2019學年，991家職業教育培訓學校提供雙元制職業培訓課程。西班牙參與歐盟的“伊拉斯莫+”計劃到國外從事學習和實習的VET交流項目從2014年的238個增加到2018年的352個，增長率約為32.4%。
④本圖根據西班牙法律文獻，并參考LOPEZ-MAYAN C & NICODEMO C在2015年發表的論文“The Transition from Vocational Education to Work: Evidence from Spain”繪制。
⑤2021年我國人社資源部公布的《國家職業資格目錄》共計139項職業資格，其中，專業技術人員職業資格58項，技能人員職業資格81項。目前，全球有100多個國家建立了國家資格框架。