2014年8月，教育部等七部門發布《關于推進學習型城市建設的意見》，指出應當推進終身學習立法進程，地方政府根據實際研究出臺學習型城市建設和終身學習的相關地方法規與政策。2016年1月，教育部印發《依法治教實施綱要（2016-2020年）》，提出加快推進《終身學習法》草案的起草工作。習近平總書記在黨的二十大報告中指出，建設全民終身學習的學習型社會、學習型大國，加強重點領域、新興領域、涉外領域立法。國家政策導向以及社會日益凸顯的公民終身學習現實問題，共同呼吁國家層面終身學習法的出臺。終身學習法是我國開展終身學習活動時具有指導性質的統領性法律，也是各責任主體必須遵循的綱領性文件，其出臺將賦予終身學習活動合法性地位，為我國終身學習領域的發展規劃藍圖，為地方性終身學習促進條例及其下位法的制定提供思路和參照。層級越高的教育類法律越具有原則性，并為我國教育發展提供方向性指導[1]。因此，作為具有指導性質的國家層面的終身學習法，在開展具體法條的編纂工作前，首先應當明確其立法宗旨、立法思想與立法原則。
一、我國終身學習法的立法宗旨
立法宗旨是一部法律文本的靈魂，是法律實施的期望目標，綜合體現法律的價值傾向，從宏觀層面指導法律框架的搭建，并指引法律制度體系的形成。終身學習法的立法思路與功能定位、終身學習基本制度的具體設計以及終身學習法律規制的內容和重點都要通過其立法宗旨彰顯。
（一）以學習權益為主導，保障公民的終身學習權
終身學習權不應僅被視為一種合理性與天然性的存在，更應在法律中得以展現。終身學習權作為公民的一項基本權利，需要國家以立法的形式介入，并通過履行尊重義務、保護義務和給付義務予以保障[2]。一方面，終身學習權是終身學習立法邏輯起點。任何一部法律的本質都是對相關法律主體的權利和義務之間關系的調整，而現代法律體系歸根結底屬于權利本位[3]，為引入終身學習權的概念奠定學理基礎。因此，應從終身學習權出發進一步研究終身學習立法的指導原則、權利思維方式、價值意蘊及各主體的責任邊界等。另一方面，終身學習權是公民的本源性權利。一個人從出生開始，就天然地接受教育、進行學習，盡管具體環境各不相同，但不可否認這為人們提供了認知世界的基本條件。終身學習權的演化呈現“從‘私權’到‘公權’”的特點。傳統社會時期，學習是公民個人的自主行為，不受個人以外其他因素的干擾；伴隨工業化推進和社會分工細化，學習不再是個人私事，國民受教育情況成為衡量一個國家綜合實力的重要組成因素。國家開始介入、規范、制約公民的終身學習權，公民終身學習權的行使雖受到一定的外在限制，但從根本上來講，其仍然是一種以公民為主體的自然的教育權利，是其他任何權利都不可取代的。
因此，在進行終身學習法立法時，要首先堅持對人權的保護，尊重公民關于終身學習的合法權益，以保護和實現公民的終身學習權益為主導[4]。終身學習理念發展至今，已不再是傳統個體層面的封閉學習，而是多元個體之間相互交流并傳遞知識技能。終身學習立法應當突破僅局限于針對個體的單一性，綜合考慮多方權益，通過立法實現終身學習中公民及其關聯主體角色的多樣化轉變。當代社會的終身學習活動涉及多方主體，不同群體的公民以及其他各關聯方于終身學習活動中必然會產生這樣或那樣的權利沖突，合理配置、保護并協調多方的合法權益是我國終身學習立法應當堅守的基本理念。
（二）構建服務全民的終身學習體系，建成邁向2050年的終身學習型社會
《中國教育現代化2035》聚焦教育發展的突出問題和薄弱環節，強調“構建服務全民的終身學習體系”[5]，這是滿足人民向往美好生活的實際需要，是激活和釋放人力資本的必然要求。從社會發展的需求來看，新知識、新技術、新模式的涌現需要人們不斷學習、更新知識庫，以提升應對新興事物的能力，滿足社會進一步發展的需要。構建服務全民的終身學習體系是對終身教育理念的升華，首先要明晰“為什么建、基礎怎樣、由誰來建、建什么、怎么建”[6]的邏輯關聯，然而現實中卻面臨終身學習網絡化、終身化、個性化發展缺失等挑戰。
制定終身學習法需以“構建服務全民的終身學習體系”為立法宗旨，強化《中國教育現代化2035》中的五點做法，推進我國終身學習法治化進程。第一，開放暢通的人才發展通道，這是終身學習體系建設的主要目標。在招生入學中擴大招收范圍，關注非學齡段公民的學習需求，完善有關彈性學習的政策機制，建立健全繼續教育制度，為有學習需求的群體提供繼續教育平臺。第二，打破傳統的學校教育制度，穿越時空局限，建立以學習成果為核心的終身學習制度體系，同時與學校教育制度并舉，形成互融互通的新教育格局。加快構建國家資歷框架，健全管理和保障機制，加強組織制度建設，提高教育統籌層次，最終建成橫向貫通、縱向銜接的公民終身學習體系[7]。在這方面，可借鑒英國的國家資格框架體系，將個人學習記錄作為重要組成之一[8]。第三，完善學分銀行制度，做好學習成果認證。學分銀行制度主要通過對公民的學習成果進行認證，進而根據轉換標準轉換成學分，并依據有關規則將存儲的學分兌換為相應的資歷證書。第四，關注職工的再教育，充分發揮職業學校、高等學校等的教育功能，利用其開展形式多樣的教育活動，以滿足全民終身學習的需要。第五，重點關注老年群體的學習需求，依托社區現有的教育學習平臺，增加其教育資源供給量，積極開展類型豐富的學習活動，建立學習組織，吸引老年群體，提高其參與度。
聯合國教科文組織終身學習研究所（UNESCO Institute for Lifelong Learning）在《擁抱終身學習的文化：對教育未來倡議的貢獻》中提出“要在2050年前建成終身學習型社會”[9]。基于此，結合我國教育實際，在終身學習法的制定過程中應以建成“邁向2050年的終身學習型社會”為宗旨。一方面，對“終身學習”有新的認識和了解。首先，強調終身學習的價值，即提高公民應對各類不確定性挑戰和判斷是非對錯的能力，幫助公民成為積極主動的學習者。其次，賦予終身學習新的內涵，打破以往“促進個體全面發展和不斷完善”的傳統終身學習目標，新的目標應當包含個體和社會兩大層面，實現個體的全面發展和社會的可持續發展。最后，明確指出終身學習權應成為一項新的基本人權。另一方面，終身學習型社會有了新的面貌。從學習對象和學習效果出發，不同身份和背景的公民都是終身學習者，且通過其潛能和創造性的發揮來助力社會的可持續發展。從學習方式和教育類型出發，類型更加多樣，學習場所更具包容性。從學習內容出發，公民能夠按照個人需求自主選擇學習內容。
（三）以終身奠基為法律核心價值，彰顯公平正義的道德情懷
習近平總書記強調，要完善全民終身學習推進機制，構建方式更加靈活、資源更加豐富、學習更加便捷的終身學習體系[10]。以法規形式完善全民終身學習推進機制，構建終身學習體系刻不容緩。終身學習作為貫穿人一生的活動，是具有基礎性、本源性特征的教育形式，對人的成長發展起著永久奠基的重要作用。從出生到死亡，個體在不同階段一直經歷各種各樣的教育學習活動，其人格品質、言行舉止等個性化特征能夠反映出所接受的教育樣態，同時在學習過程中也會對人的性格、價值觀念、行為方式等產生持久性影響。終身學習活動的奠基性和長期性要求終身學習立法工作應區別于其他類型的教育立法，通過立法滲透終身奠基的法律核心價值，提高公民個人、政府以及各社會團體組織對于終身學習立法工作的重視，尊重不同個體的學習模式選擇，守護好終身學習這一教育陣地。
正義是社會制度的首要價值，實現社會公平的關鍵在于教育[11]。終身學習作為教育領域的重要組成部分，貫穿于公民教育活動始終，擔負著實現個人全面發展、推進社會可持續發展的重任。讓全民的終身學習權益得到保障是社會教育公平的具體體現，終身學習法以國家意識形態確認公平正義，并予以強制力保證。從襁褓中的嬰兒到具有自我認知意識、道德成熟的成年人，這一過程極其漫長而復雜，其言行風格和思維模式需通過對個人進行終身性的教育和自主性的學習得以形成。在此過程中，需借助法律的權威讓終身學習的方式更加合理合規，同時立法還應彰顯公平正義的道德情懷。
第一，終身學習法在公平正義中的具體體現和基本標志應當是公益性和普惠性。完善的終身學習體系與基礎教育質量、國民素養水平以及社會健康發展息息相關。法國、美國、日本、韓國等國家以法律的形式為本國終身學習活動的開展提供了包括人力、物力、財力在內的全方位支持。參考別國，我國應當將終身學習服務納入到基本公共服務體系中，制度性地保障和提高財政性終身學習經費占財政性教育經費的比例，逐步實現終身學習的公益性和普惠性。
第二，公平合理分配公共資源實現終身學習的空間正義。從全國范圍來看，我國在城鄉區域、地域間終身學習資源配置不均衡問題較為突出，國家應當在空間層面統籌規劃，科學配置相關教育資源，同時借助遠程教育系統和信息化技術手段，實現終身學習教育優質資源共享。
第三，確保處境特殊的公民享有平等的終身學習權。終身學習教育資源向落后地區和弱勢群體傾斜，是縮小社會差距、阻斷貧困代際傳遞、實現社會公平公正的重要舉措。我國在終身學習立法中應以法律條款形式保障特殊公民群體的終身學習權益，具體體現在規劃布局、財政支持、師資培養、物質條件等方面向邊遠、農村、少數民族等地區以及殘疾、貧困、失業等弱勢群體合理傾斜。
第四，終身學習立法應遵守社會倫理規范。自由、平等、公正、法治是建設和諧社會的基礎，基于此，終身學習立法工作的開展應當牢牢把握道德倫理這一核心內容，重視公民道德素養的養成，聯動多方利益相關者共同促進個人的全面發展，為社會的和諧以及可持續發展積蓄力量。
二、我國終身學習法的立法思想
立法思想是立法宗旨的重要體現。終身學習立法的目的是調整、規范、改進實踐活動，重點關注公民在終身學習活動中的基本價值訴求，準確把握國際國內教育改革新動態，體現終身學習理念。終身學習法作為終身學習領域中具有最高法律權威的法律文本，其立法思想是制定和實施該法律文本的基本準則，集中體現以終身學習為核心的教育制度本質特征。
（一）以人為本：終身學習立法的基礎
將以人為本結合到終身學習立法中，遵循人的生命成長規律和教育活動規律。“教育的本質是培養‘人’，讓每一個個體都得到充分的發展”[12]，在終身學習活動以及有關工作開展中，應堅持以人為本的思想，以人的生長發展軌跡為主線體現終身學習的首要價值理念。從本質上講，以人為本的終身學習法就是要實現個體層面全面發展的核心目標。也就是說，開展終身學習活動的最終目的并不是要求公民必須掌握一定量的知識、技能、能力等，而是為了實現人本身的內有發展。
人類社會發展經歷了“人對人的本質的真正占有”“把人的社會關系還給人本身”“使人成之為人”[13]三個階段。其中，“使人成之為人”這一階段是終身學習的最終目的，即促進人的全面發展和終身發展，增強個體的可持續發展潛力[14]。以人為本、促進人的發展是經濟社會發展的基礎，而財富獲得、技術進步、社會現代化等只是作為工具性范疇服務于人的發展。
基于終身學習的非功利性特點，全民享有同等的接受教育的機會，不受其他任何因素的干擾。為此，應建立全體公民享受終身學習權益的制度保障體系，在立法實踐中注意規避錯誤導向，關注教育本質，選擇科學有效的實踐路徑。明確終身學習是為了最終實現人的自由而全面的發展，提升公民的幸福指數。正確理解和把握以人為本的思想，以學習者為主體，將學習者的需求放在首位，激發學習者的自主性、積極性和創造性，增強學習者的主體意識，以實現人的全面、和諧、終身發展為目標。
（二）立德樹人：終身學習立法的歸宿
黨的十八大報告中首次提出“把立德樹人作為教育的根本任務”，黨的十九大報告和黨的二十大報告中又再次提到“落實立德樹人根本任務”。因此，我國的終身學習立法應以“立德樹人”為理念和根本任務來展開，并體現出與立德樹人價值意蘊的內在一致性。終身學習的主體不局限于各類學校的在校生，而是囊括所有年齡階段、所有職業等在內的全體公民，是培育時代新人語境中教育價值的凸顯和延伸。
深入理解立德樹人的終身學習價值。立德樹人是公民終身發展的基石，將立德樹人融入終身學習立法，培養身心健康、素質優良、品行端正的德性之人。立德樹人是民族復興的精神向導，終身學習的方針政策與立德樹人的根本任務和價值契合，共同促進教育強國建設目標的實現，為民族復興積蓄力量。對于黨和國家而言，終身學習的歸宿就是培育蘊含立德樹人價值觀的時代新人。回到教育實際，功利主義背景下的各種教育活動一定程度上忽視了對公民的道德教育和品格塑造，呈現出“知識至上”的教育畸形，這是教育實踐邊緣化的體現，更是對教育本性的迷失。
基于此，在終身學習立法中應將立德樹人作為指導思想，使道德教育重歸本位，在終身學習活動中培養公民正確的價值觀和道德觀。對于人的品格的培養絕不能操之過急，需要有足夠的耐心，遵循人的成長規律及教育規律，在長期的意識滲透中形成正確的世界觀、人生觀和價值觀。立德樹人價值導向的終身學習立法活動中，應當培育個體的價值意識，幫助個體形成正確的價值認知和判斷取向；重視對全民的思政教育，遵循思政教育規律，傳播馬克思主義理論，推動立德樹人內涵式融入終身學習體系；建立多渠道學習型組織，融入立德樹人理念，拓展終身學習立德樹人長效發展機制，豐富終身學習立德樹人實踐體系。
（三）科學立法、民主立法、依法立法：終身學習立法的指南
黨的十九大報告提出“推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發展、保障善治”。黨的二十大報告再次強調“推進科學立法、民主立法、依法立法”。習近平總書記的這一論述集中體現了我國立法工作推展的行動依據，并推進了立法制度體系的確立和完善。我國的終身學習法作為終身學習領域中具有最高法律權威的法律文本，以“科學立法、民主立法、依法立法”為立法思想進一步指導終身學習法的制定，集中體現其基本準則和價值取向。
首先，科學立法的靈魂在于實事求是。立足于我國的教育立法實際，結合教育立法現代化訴求的時代背景，科學界定終身學習法中相關主體的權利與義務，厘清各主體責任，使終身學習法與社會發展的立法需求相契合。此外，還需嚴格遵循立法程序，落實起草、論證、協調、審議等立法環節，以增強終身學習法的系統性和針對性。
其次，民主立法的核心體現為以人民為中心，堅持人民主體地位。在遵循現代立法實踐活動的基礎上，應主張并保障公民的終身學習權，摒棄功利主義和經濟主義，以實現權利平等、體現社會正義為目的。同時，采用多種途徑保障公民有序參與終身學習立法活動，尊重民意、匯聚民心、集中民智，最大限度地體現人民利益和需求。
最后，依法立法的關鍵是依憲立法。憲法是我國具有最高法律效力的根本大法，是制定其他法律法規必須遵照的依據。2023年3月13日，第十四屆全國人民代表大會第一次會議對《立法法》進行了第二次修正，其中第五條規定“立法應當符合憲法的規定、原則和精神，依照法定的權限和程序，從國家整體利益出發，維護社會主義法制的統一、尊嚴、權威”[15]。因此，制定終身學習法需貫徹“憲法法律至上”的法治理念，遵守憲法中規定的立法程序和立法權限。
總體而言，我國的終身學習立法工作應以習近平法治思想為指導，將“科學立法、民主立法、依法立法”作為行動指南和根本遵循，進而完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系。
三、我國終身學習法的立法原則
原則是不同于法律規則的各種獨立準則[16]。立法原則主要是為實現立法目標而設立，有助于立法者從全局觀出發整體把握立法事項，實現立法的科學有效性，也可彌補現有法律規范出現空白或漏洞時的不足。終身學習法的基本原則集中體現終身學習法律制度的本質和特征[17]，其立法過程需建立一套全面、科學且持久的，能夠促進終身學習發展的價值準則。
（一）起點：基于終身學習的公共性
作為調整和規范教育活動的法律，終身學習法的制定要尊重教育活動的客觀規律。伴隨社會變遷，我國終身學習逐漸向公共領域轉變，呈現出公共性特征。過去以個體利益為本位、以團體自治為原則、主要調節公民個人問題的私法已不再適應當今社會發展的需要，確立新的以公共利益為本位、以公眾參與為原則、主要調節個人及其外部關系的法規成為民眾的心聲。終身學習立法恰好滿足社會公眾的新需求。在中國傳統教育結構模式中，以自學為核心的終身學習占據主要地位，常被視為存在于私人領域的教育。就此而言，包括社會組織團體等超越個人范疇領域之外的主體對終身學習活動的介入，被公認為是對公民個人有關教育權利的侵犯。
社會聯系的緊密及社會結構的不斷變化使傳統意義上的封閉式學習逐漸消亡，終身學習也由私人領域逐漸轉向公共領域，進入多方視野。這不僅為我國教育的良好運作奠定基礎，也關乎到國家和民族的發展潛力與未來命運。終身學習的公共性特征逐漸顯現，基于此，終身學習立法的公眾訴求在愈加強烈的同時也更具有合理性，成為新時期我國教育體制改革發展的一大方向。“教育立法必須以教育的公共性為價值基礎”[18]，應當將終身學習的公共性作為現代終身學習立法的基本原則和邏輯起點，以指導我國整體教育立法進程。
（二）核心：合理性、公益性、公平性、公開性
終身學習立法是國家權力機關依法按照法定職權并通過法定程序，創制終身學習法律以及其他規范性文件的活動，是終身學習法所要促進的目標價值法律化的過程，也是公民集體意志的具體體現。公共性是終身學習立法的首要原則，此外，我國的終身學習立法還應將“合理性、公益性、公平性、公開性”作為評判立法活動基準性價值的原則依據。
第一，合理性原則。理性是立法的基本概念和基本價值觀念，遵從理性的立法活動有利于提高法律文本的科學性和有效性。終身學習立法需考慮荻辛提出的“技術、經濟、法律、社會、實質”五個理性因素，在實踐中遵從理性原則。這要求立法者具有豐富的知識儲備，以中立客觀的視角運用法律知識，遵循立法程序和立法規則，平衡各方權益，最終制定出全面、充分、可實施的，能夠被大眾認可和接受的終身學習法。
第二，公益性原則。以社會公共利益為目的，保障全體公民同時受益并依法享受其終身學習權。一方面，應當保護大多數人的公共利益，最大限度滿足多數群體的需要；另一方面，還需限制強勢群體的利益，保護弱勢群體的正當利益。
第三，公平性原則。推動教育公平、促進教育均衡發展是當前我國教育改革的新要求，終身學習立法是面向全體公民的立法，要為其提供接受教育、進行學習的機會。公平性原則之下的立法有助于滿足公民多樣化的學習需要，給予公民平等表達學習需求的機會，縮小群體差距，以實現更深層次的社會公平。
第四，公開性原則。封閉性是傳統行政權力的主要特征，社會結構的變化呼喚多元教育主體的參與，行政權力上要求公開政府信息、行政決策及立法程序等。在此背景下，終身學習立法需堅持公開性原則，一方面是學習主體和學習內容的公開，學習主體應為全體公民，不受年齡、性別、民族、職業等因素限制，每個人都具有學習的權利；學習內容更加靈活，范圍不再受限，具有更強的開放性。另一方面是經費、資源、政策的公開，讓公眾了解是否符合個人權益，提升公民的話語權、參與權、監督權。終身學習活動的經費來源應多渠道，不僅包括國家政府的財政支出，還需要民間資本參與，以公開、開放的姿態尋求終身學習體系的新發展。
（三）過程：價值取向、責任主體、基本理念
終身學習立法的根本目的是建立“人人皆學、時時可學、處處能學”的學習型社會，人們在持續性的學習活動中獲取知識、技能，提升道德品質，培養和完善人格。在立法時明確終身學習的價值取向、責任主體、基本理念，為構建學習型社會提供法的保障。
首先，明確終身學習的價值取向。做好終身學習工作，除具有經濟、政治等常規功能外，更重要的是幫助公民個人實現全面而完善的發展。摒棄帶有濃厚功利主義色彩的價值取向，樹立正確的非功利性價值取向，養成公民終身學習的自主意識和自覺行為，最終促進學習型社會的建立。認識到終身學習立法是一項滿足公民學習需要、提升公民個人素養的活動。
其次，厘清終身學習的責任主體。終身學習的發展依托于完善健全的制度保障以及對政府各部門職責的明確界定。政府是推動終身學習工作開展的主體，同時也是擔負相關責任的主體。這一責任主體的確定有利于整合各類教育教學資源，保障資源分配的均衡，實現教育公平，形成教育合力，將終身學習工作落到實處。
最后，明晰公民終身學習權利的理念。任何類型的教育教學活動，其最終指向都是為了培養人和發展人，實現教育平等和公平。終身學習理念意在強調每個人擁有接受教育和進行學習的權利[19]，這是終身學習立法的出發點和落腳點，對人性的體現和完善則表明終身學習是貫穿于人一生的活動。（程雁雷 余瑤瑤）